Az állam demokratikus működ(tet)ése

Olyan jogi szabályozásra van szükség, amely kellően világos és egyértelmű szabályokkal segíti a demokratikus állam működését és működtetését, akkor is, ha ideológiai változások miatt a jog „kereszttűzbe” kerül. Másfelől a jognak kell elsődlegesen tekintéllyel, feltétlen érvénnyel rendelkeznie, nem pedig az ideológiai megfontolásoknak.

1. Fogalmi nehézségek: a demokrácia és a többi

A demokrácia szó az ógörög δημοκρατία (demokratia) szóból származik, jelentése a nép uralma.¹ A szó töve a δημος (démosz) nép szó, a κρατειν (kratein) jelentése uralkodni, a ία (ia) pedig egy képző.² „A demokrácia népuralmi jellegű. A demokrácia kölcsönösségen és a szabad embereken alapul” – fogalmaz Bibó István.³ A demokrácia 21. századi értelmezéséhez azonban – mint ahogy azt törekszem majd érzékeltetni – sajnos a görög nyelvi gyökerek feltárása közel sem elegendő.

Azok a jogi és politikatudományi alapfogalmak, amelyek e tanulmányban előfordulnak, talán a legfontosabbak és a legismertebbek közé tartoznak az állam szervezetével és működésével kapcsolatos kifejezések közül. Ezzel együtt e fogalmak pontos, precíz és egyöntetű tartalmának meghatározása mégis szinte lehetetlen, a fogalmi megközelítések ugyanis olyan széles körben jelentkeznek, hogy szinte csak néhány fogalmi „kapaszkodót” lehet biztosan megragadni. E fogalmak között talán a legjelentősebb a demokrácia, ám alighanem itt található a legnagyobb fogalmi bizonytalanság, ami az analizálás fokával, az egyes tartalmi elemek számbavételével tovább fokozódik. A demokrácia meghatározása gyakran az esszenciális (vagy annak vélt) tartalmi elemek felsorolásával történik.⁴

A definiálást nehezíti, hogy a demokrácia, a demokratikus államiság nem izolált jelenség: szorosan összefügg az államhoz kapcsolódó fogalmakkal (alkotmányosság, jogállamiság, népszuverenitás, közérdek, decentralizáció, pluralizmus, transzparencia, felelősség, autonómia, parlamentarizmus, igazságszolgáltatás függetlensége stb.).⁵

Arról nem is beszélve, hogy ezeket a fogalmakat tovább elemezve újabb fontos minőségi követelményeket – és újabb értelmezési nehézségeket – találunk: a jogállamiság elvén belül például ott a hatalommegosztás követelménye, annak számos jelentésárnyalatával, vagy a népszuverenitás szó mögött a kompetitív és arányos választási rendszer kritériuma és fogalmi rendszere.

Azt, hogy e kifejezések, különösen a demokrácia pontosabb, egyöntetűbb, általános érvényűnek elfogadott tartalmának meghatározására lenne igény, mi sem jelzi jobban, mint hogy különféle nem kormányzati szereplők, NGO-k, nemzeti és nemzetközi civil szervezetek időről-időre jelentéseket, rangsorokat, elemzéseket tesznek közzé az országok demokratikus, vagy éppen antidemokratikus mivoltáról (demokrácia-rangsorok, demokrácia-jelentések, demokrácia-indexek).

Ezek között talán az egyik legismertebb a Freedom House évenként közreadott demokrácia-jelentése. A szervezet 2018-as jelentésében a demokrácia válságáról értekezett, arra hivatkozva, hogy azok az értékek, amelyek a demokráciát megtestesítik (szabad és tisztességes választások, sajtószabadság, jogállamiság) világszinten támadás alatt állnak és visszaszorulnak.⁶

Ha a demokrácia mérhető egyáltalán, akkor – az említett jelentés alapján – olyan következtetésekre lehet jutni, hogy „a 100 pontos skálán Magyarország 72 pontot kapott, ami az uniós országok közül a legrosszabb, még az utánunk következő, második legrosszabb Bulgária is elérte a 80 pontot. Románia 84, Lengyelország 85, Horvátország 86, Szlovákia 89, Csehország és Szlovénia 93, Ausztria 94 ponton áll (…). Az EU 28 tagállamából 16 is 90 pont fölött áll, ők tehát a világ legdemokratikusabb országai közé tartoznak."⁷ Azaz a demokráciának – ezek szerint – vannak (lehetnek?) fokozatai: létezik (létezhet?) antidemokratikus, demokratikus, demokratikusabb és legdemokratikusabb ország, illetve ilyen országok. (Ebben az esetben feltehető, hogy az antidemokratikus országoknak is vannak fokozatai: autokrácia, diktatúra, puha diktatúra, totális diktatúra stb.)

Kérdéses továbbá, vajon lehet-e egy olyan állam demokratikus, amely nem tekinthető jogállamnak, vagy ahol nincs politikai pluralizmus? A demokráciának további jogi-politikai alapfogalmakkal való kapcsolata pedig, különösen Magyarországon, relatívvá, viták tárgyává vált: ilyen például a liberalizmus kapcsolata a demokratikus (jog)állammal. Kérdés formájában: lehet-e illiberális a demokrácia? Valószínűleg nem, de a válasz nagyrészt azon múlik, mit értünk „illiberális” alatt. Ha ez a jelző azt jelenti, hogy az állam tagadja, gátolja a polgári szabadságjogok érvényesülését, akkor az az állam nem minősíthető demokráciának. Másfelől a demokráciának is számos aspektusa van: a demokrácia lehet működési elv, szervezeti megoldás, illetve a kettő egyszerre.

A demokrácia nem csak jogi, hanem a 20. század második felétől filozófiai, politológiai jelentéstartalommal is rendelkezik. Nem kizárólag állami működési mechanizmus, szervezési elv, hanem egy állameszme, ideológia is. Ahogy erre Konrad Adenauer utalt híres beszédében: „A demokrácia számunkra nem merül ki a parlamentáris kormányzásban. Számunkra olyan világnézet egyben, amely szintén a kereszténység által a minden egyes ember méltóságáról, értékéről és elidegeníthetetlen jogairól kialakított felfogásban gyökerezik. A demokráciának ezeket az elidegeníthetetlen jogokat kell tiszteletben tartania az állami, a gazdasági és a kulturális életben."⁸

Petrétei József (alkotmányos) demokrácia fogalma is inkább azt sugallja, hogy nem is egy konkrét fogalomról van szó, inkább fogalmi halmazról beszélhetünk. „Az alkotmányos demokrácia a demokrácia modern, jogállami formája, olyan hatalmi berendezkedés, amely az alkotmányjogi intézményrendszer keretei között érvényesül, azaz az alkotmány – mint jogi alapnorma – határozza meg a nép uralmának kereteit és korlátait, állapítja meg az állami hatalomgyakorlás formáit, mértékét és módját, az állam alapvető szervezetét és működését. A demokrácia alkotmányos formája tehát csak akkor valósul meg, ha a hatalomgyakorlás az alkotmányhoz kötött."⁹

2. A demokratikus állam

A demokrácia meghatározásához hasonlóan nehéz a demokratikus állam meghatározása. Egyrészt azért, mert a demokrácia különféle jelzői bővítményekkel lehet ellátva: nyugati demokrácia, népi demokrácia, liberális demokrácia, illiberális demokrácia, parlamentáris demokrácia, közvetlen demokrácia, alkotmányos demokrácia stb. Másrészt nehéz a demokratikus állam kategorizálása, mert nem hagyatkozhatunk az államok önmeghatározására sem. Megfigyelhető, hogy a Föld országai szinte kivétel nélkül demokráciaként definiálják saját magukat, holott valószínűleg nagy részük nem sorolható ebbe az „elit” körbe.¹⁰

Példának okáért idézem Észak-Koreai Népi Demokratikus Köztársaság Alkotmányát, amely így fogalmaz: „Az Állam hatékonyan biztosítja a demokratikus jogok és szabadságok érvényesülését, akárcsak polgárai anyagi és kulturális jólétét.” (64. §) Azaz a demokrácia több fontos fogalmi elemét teszi magáévá ez az alaptörvény, anélkül, hogy ebből a hétköznapokban – feltételezhetően – bármi is megvalósulna. Ez azt jelenti, hogy a demokrácia kinyilatkoztatása és a demokratikus állami működés nem feltétlenül esik egybe. Ez viszont már az alkotmányosság fogalmához vezető probléma.

Az illiberális demokrácia viszonylag új fejlemény. Fareed Zakaria a The Rise of the Illiberal Democracy című cikkében a probléma gyökerét abban látja, hogy tisztességes és szabad választásokon (először 1996-ban Bosznia-Hercegovinában) olyan politikai erők kerültek hatalomra, amelyek antidemokratikus eszméket hangoztattak (pl. rasszizmus). A problémát szerinte azért volt nehéz észrevenni, mert a nyugati társadalmakban a demokrácia több mint egy évszázada csak liberális lehetett.¹¹ Holott az egyes nemzetek a kapitalizmus számos válfaját alakították ki, és a demokrácia számos formáját működtetik. Úgy látszik tehát, hogy a nyugati demokrácia csak az egyik, és nem az egyetlen lehetősége a „demokratikus úton”.¹²

A demokrácia meghatározása Zakarianál sem egzakt: „Ha egy ország versengő, több résztvevős választásokat tart, azt demokratikusnak nevezzük. Amikor a társadalmi részvétel a politikában növekszik, például a nők választójoga által, ez még demokratikusabbnak tűnik. De ha túlmegyünk ezen a minimalista definíción és egy országot csak azért címkézünk demokratikusnak, mert szociális, politikai, gazdasági és vallási jogok átfogó katalógusát garantálja, akkor a demokrácia kifejezés sokkal inkább kitüntetés lesz, mint egy leíró kategória."¹³

„Az illiberális demokráciák legitimitást, és így erőt kapnak attól a ténytől, hogy ésszerűen demokratikusak [reasonably democratic]. Ezzel szemben az a legnagyobb veszély, hogy az illiberális demokrácia úgy tesz – máshogy, mint saját népe felé –, hogy aláássa magát a liberális demokráciát, árnyékot vetve a demokratikus kormányzásra."¹⁴

3. A demokrácia a hazai jogban és jogértelmezésben

Magyarországra vonatkoznak természetesen EU jogszabályai, különösen az elsődleges joganyag. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (továbbiakban: EUMSZ) is utal a demokráciára, illetve a vele összefüggő fogalmi körre: „Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség társadalmában."¹⁵ Ez azt jelenti, hogy a tagállamnak ezeket a kritériumokat figyelembe véve, érvényesítve, elősegítve kell eljárnia. Az EUMSZ nem definiálja, nem részletezi ezeket a követelményeket. A szövegezők valószínűleg abból az egyébként hibás feltételezésből indultak ki, hogy ez – tekintettel a tartalmi konszenzusra – szükségtelen.

Magyarország Alaptörvénye B) cikkének (1)-(4) bekezdései az alábbiakat rögzítik: „Magyarország független, demokratikus jogállam.” „Magyarország államformája köztársaság.” „A közhatalom forrása a nép.” „A nép a hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja.” Ezek kétségtelenül demokratikus alapintézmények. A C) cikk (1) bekezdése pedig kimondja, hogy „a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik.”

Az Alaptörvény nem határozza meg a demokrácia fogalmát, de rendelkezik a demokráciáról mint alapelvről, és annak fogalmi összetevőiről.¹⁶ Az más kérdés, hogy ezeket a fogalmi összetevőket – a korábbi Alkotmányhoz hasonlóan – nem értelmezi, vagy tölti meg tartalommal. Ebből következően az Alkotmánybíróság sokat foglalkozott a demokratikus jogállam fogalmi elemeinek meghatározásával, ugyanakkor megfigyelhető, hogy inkább a jogállamiságot, semmint a demokrácia tartalmát törekedett tisztázni.

„Magyarország jogállammá minősítése ténymegállapítás és program egyszerre. A jogállam azáltal valósul meg, hogy az Alkotmány valóban és feltétlenül hatályosul. A jog számára a rendszerváltás azt jelenti, és jogi rendszerváltás kizárólag abban az értelemben lehetséges, hogy a jogállami Alkotmánnyal összhangba kell hozni, illetőleg - az új jogalkotást tekintve - összhangban kell tartani az egész jogrendszert. Nemcsak a jogszabályoknak és az állami szervek működésének kell szigorúan összhangban lenniük az Alkotmánnyal, hanem az Alkotmány fogalmi kultúrájának és értékrendjének át kell hatnia az egész társadalmat. Ez a jog uralma, ezzel lesz az Alkotmány valóságossá. A jogállam megvalósítása folyamat. Az állami szervek számára alkotmányos kötelesség ezen munkálkodni."¹⁷

Az alkotmány „kimondja, hogy ’a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam’. Az Alkotmánynak ez az általános  rendelkezése a köztársaság alapértékeit nyilvánítja ki: a függetlenséget, a demokráciát és a jogállamiságot. A jogállamiság elvét az alaptörvény további rendelkezései részletezik, e szabályok ugyanakkor nem töltik ki teljes egészében ezen alapérték tartalmát, ezért a jogállam fogalom értelmezése az Alkotmánybíróság egyik fontos feladata. A jogállamiság alapértékét kitöltő elveket az Alkotmánybíróság egy-egy konkrét ügy kapcsán, fokozatosan fejti ki. Noha az Alkotmánybíróság a jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálata során a vizsgált rendelkezésnek elsősorban az Alkotmány valamely konkrét rendelkezésével való összhangját vizsgálja, ez nem jelenti azt, hogy az általános rendelkezéseket formális deklarációnak tekinti, s az alapelveknek pusztán kisegítő, másodlagos szerepet szánna. Az Alkotmányban tételesen szereplő jogállam alapértékének sérelme önmagában is megalapozza valamely jogszabály alkotmányellenességet.”¹⁸

„A jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket."¹⁹

„A jogállamiság elvéből is következik az Alkotmányban szabályozott szerveknek az a kötelessége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják."²⁰

Hogyan lehet mindezek és a fentiek figyelembe vételével állást foglalni abban, vajon egy adott állam demokratikusan működik-e? Szükség lehet ugyanis egyfajta fogalmi konszenzusra, vagy legalábbis kiindulási pontra. Erre a felvetésre azt lehet válaszolni, hogy a demokrácia nyilvánvalóan jogállami jelenség, azaz ebből a szempontból jogi kategória is. A jognak kell tehát a demokrácia tartalmát megadnia.

„Az állam demokratikus jellege egyrészt magában foglal meghatározott tartalmi elemeket, másrészt pedig formai, tehát működésrendi és eljárási összetevőket. Egyik általános tartalmi követelménye a demokratizmusnak, hogy a közhatalmat gyakorló szervek jellegüktől függően felhatalmazásukat közvetlenül vagy közvetve a megfelelő népi, lakossági, társadalmi, közösségi forrásokból nyerjék és ezáltal megfelelő társadalmi legitimációval rendelkezzenek."²¹

„A jog a demokrácia ellen?” – teszi fel a kérdést könyvének címében Bertrand Mathieu, utalva arra, hogy a jog nem csak a demokrácia előmozdítója, hanem lebontója, válságának előidézője, de akár megmentője is lehet. Jog nélkül viszont nincs demokrácia, hiszen jog nélkül jogállam sem lehetséges. A jog tehát a kereteket adja, de a tartalmat – b ár annak a jogban kétségtelenül meg kell jelennie, azt mégis – olyan értékek alkotják, amelyeket a demokrácia ideológiai alapjának is tekinthetünk.²² A politikai és egyéb ideológiák viszont idővel gyakran változnak, alakulnak – még változatlan jogi keretek között is. Gondoljunk csak arra, hogy az Alaptörvény nem ismeri, és korábban sem ismerte az illiberális kifejezést, az mégis helyet kapott a demokráciáról szóló hazai közbeszédben.²³ Azaz olyan jogi szabályozásra van szükség, amely kellően világos és egyértelmű szabályokkal segíti a demokratikus állam működését és működtetését, akkor is, ha ideológiai változások miatt a jog „kereszttűzbe” kerül. Másfelől a jognak kell elsődlegesen tekintéllyel, feltétlen érvénnyel rendelkeznie, nem pedig az ideológiai megfontolásoknak.

4. Záró gondolat

„Kinibalu, a néger uralkodó szomorúan ült a szalmakunyhójában. Hogy történt? Egyszer csak katonák közeledtek a sivatag felől. Szám szerint kevés, de gépfegyverük volt. Kinibalu őfensége nem félt a francia katonáktól. Sokszor járnak erre, de ő tagállam lesz a Népszövetségben, önálló kis ország, sérthetetlen... Eléjük küldi D’Ganát, a követet, hogy mit akarnak? D’Gana szomorúan jön vissza. Egy pofont kapott. Miért? Mert azt a kifejezést használta, hogy ’autonómia’. Pedig úgy tudta, hogy ez nagy varázslat.” – írja Rejtő Jenő a Láthatatlan légió című könyvében.

Az autonómiához hasonlóan a demokrácia sem lehet „nagy varázslat”, ha nincsenek mögötte ténylegesen érvényesülő, valódi normatív tartalommal bíró, egzakt szabályok. Olyan szabályok, amelyek nem csak utalnak a demokráciára (a jogállamiságra), alapelvi szinten hangsúlyozva annak jelentőségét, hanem részletekbe menően meghatározzák annak főbb tartalmi összetevői, sine qua nonjait.

Országház (Florian van Duyn felvétele. Forrás: unsplash.com)